Διεθνείς κανόνες για το χρηματοπιστωτικό σύστημαH

Η πρώτη μεγάλη κρίση της παγκοσμιοποιήσεως θεωρήθηκε από πολλούς οικονομολόγους αναμενόμενη, ακόμη και από εκείνους που πιθανόν να έχουν ευθύνες για την εμφάνισή της, όπως ο τέως πρόεδρος της Federal Reserve Βank καθηγητής Αlan Greenspan, που εξηγεί την πολιτική του στο Τhe Αge of Τurbulence (2008). Και όλοι αναλύουν τους λόγους, ενώ ο Jacques Αttali στο βιβλίο La crise et apr s? (2008) προτείνει λύσεις χρηστομάθειας.

Αντίθετα, οι ειδικοί του διεθνούς δικαίου, συνήθως λαλίστατοι σε κάθε πολιτική κρίση, αυτή τη φορά δεν έδειξαν τον ίδιο ζήλο να εκδηλωθούν. Αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι οι διεθνείς νομικοί κανόνες στον χρηματοοικονομικό τομέα είναι
ελάχιστοι.

Ενα «δήθεν» σύστημα από τη γένεσή του πολύ χαλαρό

Παρά τις εξελίξεις που χαρακτήρισαν το δεύτερο ήμισυ του 20ού αιώνα, οι διεθνείς χρηματοπιστωτικές ρυθμίσεις ελάχιστα μετακινήθηκαν από τις συμφωνίες του Βretton Woods (1944). Μετά τον Α΄ Παγκόσμιο Πόλεμο ο John Μaynard Κeynes, υφηγητής στο Cambridge, εμπνευστής της μακροοικονομικής, έκαμε ανεπιτυχώς προτάσεις για τη συγκρότηση ενός παγκόσμιου χρηματοπιστωτικού συστήματος που θα εξασφάλιζε σταθερότητα. Επακολούθησαν οι μεγάλες οικονομικές κρίσεις (1919-1939) στην Ευρώπη και πιο έντονα στις Ηνωμένες Πολιτείες. Στο τέλος του Β΄ Παγκοσμίου Πολέμου ο Κeynes επανήλθε με σχέδιο για την ίδρυση παγκόσμιας κεντρικής τράπεζας, με δικό της νόμισμα, στην οποία θα υπάγονταν οι επί μέρους κεντρικές τράπεζες των κρατών. Αυτή θα χρηματοδοτούσε την ανάπτυξη των οικονομιών, θα απέτρεπε τις νομισματικές κρίσεις και θα ρύθμιζε τις ισοτιμίες των εθνικών νομισμάτων χάρη σε ένα pool ισχυρών νομισμάτων. Η Wall Street αντέδρασε σφοδρά και τελικά με αμερικανική πρωτοβουλία και με βάση το ιδεολόγημα της οικονομίας της αγοράς ιδρύθηκαν το 1944 δύο ειδικευμένοι οργανισμοί των Ηνωμένων Εθνών, η Παγκόσμια Τράπεζα (σημερινή World Βank) και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (Ιnternational Μonetary Fund), με χαλαρή διάρθρωση και περιορισμένες αρμοδιότητες, υπό τον έλεγχο των δυτικών κρατών και κυρίως των ΗΠΑ. Σημειώνω ότι οι πόροι του Ταμείου και της Τράπεζας , που εξασφαλίζονται από τη συμμετοχή των κρατών-μελών προεχόντως των ΗΠΑ, παρέμειναν όλο αυτό το διάστημα ανεπαρκείς , ενώ τα χρηματοπιστωτικά ζητήματα αντιμετωπίζονται με παραινέσεις από τη Γενική Συνέλευση και από άλλα όργανα των Ηνωμένων Εθνών, όπως το Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο. Εξάλλου, σε μη κυβερνητικό επίπεδο λειτουργεί από το 1932 στη Βασιλεία της Ελβετίας η Τράπεζα Διεθνών Διακανονισμών (Βank of Ιnternational Settlements). Σε ευρωπαϊκό επίπεδο λειτουργούν δύο σημαντικές τράπεζες, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (1958) και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (1998).

Φυσικά, οι χρηματοπιστωτικές δραστηριότητες συνδέονται ιδίως με το διεθνές εμπόριο. Για τη ρύθμιση του στην ιδεολογία της οικονομίας της αγοράς συνάφθηκε το 1947 μια ακόμη χαλαρή συμφωνία, η Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (General Αgreement on Τariffs and Τrade). Η GΑΤΤ δεν ίδρυσε διεθνή οργανισμό, αλλά επί πενήντα χρόνια αποτέλεσε μια νομικά αδιευκρίνιστη οντότητα συναντήσεως αντιπροσώπων των κρατών, όπου για κάθε κανόνα του διεθνούς εμπορίου που θέσπιζε υπήρχε και σωρεία εξαιρέσεων.

Διορθωτικές κινήσεις μετά το Βretton Woods

Οι διεθνείς θεσμοί και οργανισμοί εξελίσσονται αργά. Με την ανεξαρτητοποίηση περίπου 120 νέων κρατών Αφρικής, Ασίας και Καραϊβικής στη δεκαετία του 1960-1970 επιχειρήθηκαν χωρίς επιτυχία μεταβολές υπέρ του Τρίτου Κόσμου με μια Νέα Διεθνή Οικονομική Τάξη (Νew Ιnternational Εconomic Οrder). Στην Παγκόσμια Τράπεζα καταλογίζονται αδυναμίες εσωτερικής λειτουργίας και αδιαφάνεια. Η Τράπεζα δεν έχει καταστήσει σαφή τα όρια της εντολής της και εξυπηρετεί τα συμφέροντα συγκεκριμένων δυνάμεων. Οι επεμβάσεις της γίνονται με πολιτικά κριτήρια χωρίς επεξηγήσεις όταν ασχολείται με κράτη τόσο διαφορετικά όπως το Περού, η Ινδία, η Ζάμπια, το Βιετνάμ, η Αϊτή, η Ρωσία ή η Κίνα. Δεν έχει αντιμετωπίσει αποτελεσματικά τη διαφθορά κρατικών παραγόντων. Οπως αναφέρει η Κatherine Μarshall στο βιβλίο Τhe World Βank (2008), μερικοί θεωρούν ότι κακώς η Τράπεζα επεμβαίνει στη διαμόρφωση των εσωτερικών νομικών συστημάτων και στην οικονομική πολιτική των δανειοδοτούμενων κρατών, ενώ άλλοι αντίθετα πιστεύουν ότι η παρέμβασή της στα εσωτερικά των κρατών είναι ανεπαρκής. Το ερώτημα είναι αν η Τράπεζα «θα παράγει ιδέες», «θα καταστεί παγκόσμιο συντονιστικό όργανο», «θα καταπολεμήσει τη φτώχεια», «θα διανέμει ή θα δανείζει ρευστό» και κάτω από ποιες προϋποθέσεις. Πού όμως θα βρει το ρευστό, όταν αυτό της παρέχεται με το σταγονόμετρο και όταν οι κυβερνήσεις των πλουσίων κρατών επιλέγουν τη διμερή χρηματοδότηση αφού η πολυμερής τής Τράπεζας δεν τους αποφέρει πολιτικά οφέλη; Επίσης, η Τράπεζα αμφιταλαντεύεται για το αν πρέπει να κινηθεί περισσότερο προς τον ιδιωτικό τομέα. Η Διοίκηση της Τράπεζας δείχνει τώρα περισσότερη φροντίδα για διαφάνεια στη λειτουργία της και καλή διακυβέρνηση στα δανειοδοτούμενα κράτη όπως και για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος.

Από την πλευρά του το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, με τα διάφορα ειδικευμένα ταμεία του, καθ΄ όλο αυτό το διάστημα βοήθησε με άνιση αποτελεσματικότητα στην αντιμετώπιση δεκάδων νομισματικών κρίσεων στον κόσμο, μετά δε το 1990 κυρίως στη Λατινική Αμερική, την Ασία (περιλαμβανομένης της Τουρκίας), την Ιταλία και τη Ρωσία. Εχει δε μετρηθεί ότι οι νομισματικές κρίσεις της δεκαετίας του 1990 ήταν κατά 60 περισσότερες από την προηγούμενη δεκαετία. Με την πάροδο του χρόνου αναδύθηκε και το βασικό πρόβλημα της εξυπηρετήσεως (σε δολάρια) του εξωτερικού δανεισμού των αναπτυσσομένων κρατών. Το Ταμείο παρείχε εγγυήσεις αποπληρωμής (Βailouts) που ικανοποιούσαν τη Wall Street, αλλά η εξυπηρέτηση παρέμενε αβεβαία ή αποτελματωμένη, γιατί δεν ήταν βέβαιο ότι το Αμερικανικό Κογκρέσο θα ανταποκρινόταν με ρευστό.

Στις αρχές του 2000 οι ΗΠΑ και η Βρετανία αναζήτησαν λύσεις, είτε με την κατάργηση του ΔΝΤ είτε με την υιοθέτηση σαφών κανόνων δανειοδοτήσεως. Οι συζητήσεις στους κόλπους του G7 υπήρξαν έντονες και για τον διαχωρισμό φερέγγυων και μη κρατών το ΔΝΤ πρότεινε τη δημιουργία Διεθνούς Πτωχευτικού Δικαστηρίου, ανάλογου με εκείνα που λειτουργούν στο εσωτερικό μερικών κρατών για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Τελικά, με αμερικανική πρωτοβουλία υιοθετήθηκε το 2005 σύστημα συμβατικής δεσμεύσεως των δανειοληπτών κρατών με συγκεκριμένους κανόνες (contract-based model clauses). Τα διαμειφθέντα περιγράφει λεπτομερώς ο τότε υφυπουργός των οικονομικών των ΗΠΑ John Β. Τaylor, στο Global Finance Warriors.Τhe Untold Story of the Ιnternational Finance in the Ρost9/11 World (2008). Συγχρόνως εγκρίθηκαν η διαγραφή του δημοσίου χρέους μερικών πολύ φτωχών κρατών και ρυθμίσεις για άλλα αναπτυσσόμενα κράτη. Πάντως, το 2007 καταμετρήθηκαν άλλα σαράντα ένα (41) κράτητου Νότου με πολύ υψηλό δημόσιο χρέος και πιθανή αδυναμία αποπληρωμής.

Στον τομέα του διεθνούς εμπορίου η GΑΤΤ αντικαταστάθηκε το 1995 από τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (World Τrade Οrganization), ο οποίος έχει δυνατότητες να καταστεί περισσότερο λειτουργικός, για πολλούς όμως λόγους δεν κατόρθωσε ακόμη να απογειωθεί. Η ασυνεννοησία συνεχίζεται, όχι μόνο μεταξύ Βορρά- Νότου αλλά και μεταξύ βιομηχανικών κρατών. Απουσιάζει και η Ρωσία. Οι απόπειρες της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίαςνα αντιμετωπίσει από κοινού με τον ΠΟΕ τη σύνδεση του εμπορίου με τις εργασιακές σχέσεις αποτυγχάνουν συνεχώς.

Η αναζήτηση νέων κανόνων και θεσμών

Η εικόνα των διεθνών κανόνων που διέπουν τον ευαίσθητο χρηματοπιστωτικό τομέα είναι χλομή. Σε έναν μάλλον αναρχούμενο κόσμο είναι πολύ δύσκολο να γίνεται λόγος για παγκόσμια όργανα με αρμοδιότητες παρεμβάσεων στις πολιτικές των επιμέρους κρατών. Να σκεφθεί κανείς ότι πενήντα χρόνια μετά την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ενώσεως δεν έχει ακόμη κατορθωθεί η υιοθέτηση «κοινής» νομισματικής πολιτικής. Εξάλλου, τα υπάρχοντα διεθνή όργανα, κυρίως η ΠΤ και το ΔΝΤ, έχουν άλλα προβλήματα και δεν βρίσκονταν κοντά στη θρυαλλίδα της σημερινής κρίσεως, που άναψε ως φαίνεται μετά την κατάργηση το 1999 από την κυβέρνηση Clinton του νόμου Glass-Steagall (1932) που απαγόρευε την επέκταση των δραστηριοτήτων των τραπεζών σε τομείς εκτός των συνήθων καθηκόντων τους.

Το Ανακοινωθέν της Συνόδου Κορυφής των G20 στην Ουάσιγκτον (Νοέμβριος 2008) αναφέρεται στην ανάγκη μακροοικονομικής συνεργασίας των κρατών σε πλαίσιο οικονομίας της αγοράς, στην καταπολέμηση του προστατευτισμού, σε δράσεις για την ενίσχυση της ρευστότητας και των πιστωτικών διαδικασιών, προστασία των καταθέσεων και στήριξη της αναπτύξεως, αποτελεσματικά φορολογικά μέτρα, αλλά δεν κάνει κουβέντα για τους φορολογικούς παραδείσους που αλλοιώνουν τους κανόνες της διεθνούς οικονομίας. Κάπου στο τέλος του Ανακοινωθέντος αναφέρεται και ο ρόλος του ΔΝΤ και της ΠΤ.

Οσοι έχουν οικειότητα με το σύγχρονο διεθνές δίκαιο γνωρίζουν ότι πολλά έχουν επιτευχθεί κατά τις τελευταίες δεκαετίες, όχι με αυστηρούς τυπικούς νομικούς κανόνες, αλλά με τη διαρκή χρησιμοποίηση του λεγομένου soft law. Πρόκειται για κανόνες που παρουσιάζουν ευελιξία και αρκετή λειτουργικότητα χωρίς να είναι απαραιτήτως νομικώς δεσμευτικοί για τα κράτη. Οταν η διεθνής κοινότητα αποτελείται από 192 κράτη είναι πολύ δύσκολο να υιοθετηθούν αυστηροί συμβατικοί κανόνες, έστω και εν όψει κρίσεως. Αλλωστε, η ΠΤ και το ΔΝΤ, όπως και άλλοι διεθνείς οργανισμοί, υιοθετούν προσαρμογές χωρίς τυπικές τροποποιήσεις των ιδρυτικών συνθηκών τους, βαφτίζοντας τις μεταβολές ως «τεχνικές».

Δεν πρέπει λοιπόν να περιμένουμε στο άμεσο μέλλον εντυπωσιακές παρεμβάσεις του διεθνούς δικαίου στους υπό κρίση τομείς. Ολες οι προσαρμογές θα γίνουν- αν γίνουν- πρωτίστως από την εθνική πολιτική και την εθνική νομοθεσία με τον πάντοτε ευκταίο διεθνή συντονισμό, χωρίς βέβαια αυτό να σημαίνει ότι οι προσαρμογές αυτές αναμένεται να είναι οπωσδήποτε αποτελεσματικές.

*Ευχαριστώ τον Καθηγητή-Ακαδημαϊκό κ. Κωνσταντίνο Δρακάτο για τις παρατηρήσεις του.

Πηγή: Βήμα Ιδεών